L'amendement Creton, ou la République qui oublie ses jeunes adultes handicapés

L'amendement Creton, voté en 1989, permet aux jeunes adultes handicapés de rester dans leur établissement pour enfants au-delà de l'âge limite de 20 ans, en l'absence de solution d'accueil pour adultes. Pensé comme une mesure transitoire pour quelques cas exceptionnels, il a fini par devenir, au fil des décennies, la solution par défaut pour des milliers de jeunes adultes français en situation de handicap. Une solution par défaut, c'est-à-dire un échec administratif érigé en système.

Selon les données partielles disponibles, environ 8 500 jeunes adultes français sont actuellement maintenus en établissement pour enfants sous le régime de l'amendement Creton, faute de place adulte disponible. À ces 8 500 cas connus s'ajoutent un nombre indéterminé — sans doute plusieurs milliers — de jeunes adultes maintenus à domicile chez leurs parents, sans solution d'accompagnement adulte, dans des conditions de fait précaires.

Pourquoi le goulot s'est formé et persiste

L'amendement Creton avait été conçu pour résoudre des cas individuels rares. Personne, en 1989, n'imaginait qu'il deviendrait un dispositif structurel touchant plusieurs milliers de jeunes adultes. Comment en est-on arrivé là ?

Premier facteur : le défaut de planification anticipée. Les besoins en places adultes pour les jeunes sortants des IME, ITEP et autres structures enfants étaient prévisibles dix à quinze ans à l'avance — il suffit de regarder les effectifs des établissements enfants pour anticiper. Pourtant, les créations de places adultes n'ont jamais suivi le rythme nécessaire. Les plans pluriannuels successifs ont systématiquement sous-estimé les besoins ou les ont compensés trop tardivement.

Deuxième facteur : la dispersion des responsabilités. Les places adultes relèvent essentiellement des départements (Foyers de Vie, Foyers d'Accueil Médicalisé partiellement, accueils de jour) et des ARS (Maisons d'Accueil Spécialisée). Cette dispersion rend difficile une planification cohérente, surtout dans les départements aux finances contraintes.

Troisième facteur : l'invisibilité politique. Les jeunes adultes handicapés maintenus en IME ne sont pas en grève, ne font pas la une des journaux, ne sont pas représentés dans les arènes politiques. Leurs familles, déjà épuisées par des années d'accompagnement, n'ont souvent pas les moyens de mener des combats de plus grande ampleur. Le sujet reste invisible — et donc politiquement non urgent.

Les coûts cachés de cette situation

Le maintien d'un jeune adulte en établissement enfant produit trois types de coûts. Coût direct d'abord : il bloque une place enfant pour un enfant qui en aurait besoin. Coût pédagogique ensuite : les structures pour enfants ne sont pas conçues pour accueillir des adultes, dont les besoins et le projet de vie sont différents — l'inadéquation est, sur la durée, délétère pour le jeune adulte comme pour les autres enfants accueillis.

Coût humain enfin, le plus grave : un jeune adulte de 22 ou 25 ans maintenu dans une structure pour enfants se voit refuser, de fait, l'accès à un projet de vie adulte digne — autonomie, vie sociale, parfois travail protégé, parfois logement accompagné. Cette situation, qui se prolonge année après année, est une violation continue du droit à l'inclusion garanti par les conventions internationales que la France a ratifiées.

Ce que propose le rapport

Un plan exceptionnel « Sortie de l'amendement Creton 2026-2029 » articulé en trois axes. Premier axe : création de 10 000 places adultes nouvelles sur trois ans, ciblées sur les départements présentant les plus forts taux d'amendement Creton. Coût d'investissement : environ 1,2 milliard d'euros sur la période. Coût annuel de fonctionnement à terme : 580 millions d'euros.

Deuxième axe : une coordination État-départements renforcée, sous la responsabilité d'un délégué interministériel dédié, avec mandat de pilotage opérationnel sur trois ans. La création de places ne se décrète pas, elle s'organise — c'est un travail administratif fin qui demande un portage politique explicite.

Troisième axe : une réforme structurelle de la planification des places médico-sociales, articulée à un observatoire des listes d'attente (cf. thèse 19), avec obligation pour chaque département de publier annuellement sa trajectoire pluriannuelle de création de places. Sans cette discipline planificatrice, le goulot se reformera après le plan d'urgence.

Et si l'on se trompait ?

Cette thèse serait à reconsidérer si l'évolution démographique du handicap remettait en cause les besoins anticipés — par exemple, si une amélioration majeure des trajectoires éducatives réduisait significativement la part des jeunes adultes nécessitant un accompagnement médico-social. Les données disponibles ne vont pas dans ce sens. Elle serait également à nuancer si une politique de désinstitutionnalisation accélérée (cf. thèse 26) substituait massivement des solutions de domicile accompagné aux places en établissement. Cette mutation est souhaitable mais doit être progressive et ne peut, à court terme, résorber un goulot structurel de 8 500 cas.

L'amendement Creton restera, dans l'histoire des politiques sociales françaises, le symbole d'un dispositif transitoire devenu permanent par défaut de planification. La République peut continuer à reconduire cette anomalie pendant encore vingt ans. Ou elle peut décider, par un acte politique fort, d'en sortir. Le coût budgétaire est mesurable. Le coût humain de l'inaction, lui, est incalculable.

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